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安徽:一江清水的“護”與“補”

2019-05-31 09:22:39    來源: 中國自然資源報    作者:洪曙光

核心提示

新安江是安徽省內第三大水系,也是浙江省最大的入境河流。但由于“一江跨兩省”,新安江曾一度陷入同一流域難以得到統一管理的窘境,上游來水水質持續惡化,千島湖水環境污染問題日趨加重。2012年起,皖浙兩省聯合開展了新安江流域上下游橫向生態補償兩輪試點。結果顯示,新安江上游水質為優,連年達到補償標準,并帶動下游水質與上游水質變化趨勢保持一致。雖然成績斐然,但記者調查發現,在試點深入推進過程中,新安江的治理也面臨著來自資金、環保、發展等多方面的壓力和困難。如何不斷打造生態補償機制的“長效版、拓展版、推廣版”,考驗著當地的自然資源等政府管理部門。

佇立在安徽省黃山市歙縣深渡鎮遠眺,只見江面幾艘游輪整裝待發;放眼東南,一碧如洗的江水將鳳凰島緊緊環繞,島上樹木蔥蘢、百花盛開,白墻黛瓦的徽派民居格外醒目;遠處山巒疊嶂,山間煙波縹緲,構成一幅春意盎然的生態水墨畫卷。這就是新安江。

新安江發源于黃山市休寧縣六股尖,是安徽省內僅次于長江、淮河的第三大水系,是錢塘江正源,也是浙江省最大的入境河流。新安江安徽段平均出境水量占千島湖年均入庫水量的60%以上,水質常年達到或優于地表水河流二類標準,是下游地區重要的戰略水源地,是華東地區的生態安全屏障,也是目前全國水質最好的河流之一。

然而,新安江流域由于“一江跨兩省”,一度陷入同一流域難以得到統一管理的窘境,多年來出現了上游來水水質的持續惡化、千島湖水環境污染問題日趨加重的局面。

由此,一場史無前例的跨省流域生態補償機制試點在新安江畔落地開花。

旅游業興起助推流域內農家樂的發展。

旅游業興起助推流域內農家樂的發展。

漫漫七載試點路

時間回到7年前的2012年。那一年,皖浙兩省在新安江流域拉開了全國首個跨省流域生態補償機制試點的大幕。

據了解,首輪試點為期3年,每年由中央財政出資3億元,安徽、浙江分別出資1億元,以安徽、浙江兩省跨界斷面水質的監測數據為依據,若年度水質達到考核標準,則浙江撥付給安徽1億元;若年度水質達不到考核標準,則安徽撥付給浙江1億元;不論上述何種情況,中央財政將把3億元全部撥付給安徽省。

2014年底,第一輪試點順利通過國家驗收后,兩省積極爭取繼續實施新一輪試點,進一步拓展補償試點內容,鞏固生態保護成果,積累更多生態文明建設經驗。2015年10月,中央財政明確繼續對新安江流域生態補償試點工作給予支持,為期3年的第二輪試點正式實施。

截至2017年底,兩輪試點中央和兩省共安排36億元補償資金,主要用于安徽省境內新安江流域產業結構調整和產業布局優化、流域綜合治理、水污染防治、生態保護和建設等。第二輪試點結束后,這項試點改革已經納入每年長三角主要領導座談會進行專門研究部署。

去年深入推動長江經濟帶發展座談會和全國生態環境保護大會召開之后,安徽省委、省政府把新安江流域生態文明建設擺上更加突出的位置,強調要深刻認識“新安江模式”的理論價值、實踐價值和推廣價值,打造“長效版、拓展版、推廣版”的新安江生態補償機制,做好完善、推廣、發展三篇文章,爭創黃山—新安江—千島湖區域全國生態補償機制示范區和實踐“兩山”理論的先行示范區。

2018年6月,安徽省印發意見,在全省全面推廣新安江流域生態補償工作試點經驗,進一步完善和推進生態保護補償機制。

去年10月,皖浙兩省在試點基礎上續簽了新一輪《關于新安江流域上下游橫向生態補償的協議》,上下游共建共保一江清水邁向常態化、長效化。協議顯示,實施方案與前兩輪試點相比有兩大變化:一是水質考核標準更高,二是流域保護要求更嚴,以農村和農業為主體的流域面源污染治理指向性更強。

又一場聲勢浩大的生態環境保護戰在新安江流域打響。

退出江邊網箱養殖的農民在枇杷園勞作。

退出江邊網箱養殖的農民在枇杷園勞作。

全域治理模式成效顯著

黃山市是試點的主體之一。試點開始以來,黃山市重點圍繞水資源保護、水污染綜合防治、生態修復、監測體系建設和生態建設等方面,安排重點項目319個,總投資638億元,累計完成投資130.8億元,試點補助資金39.6億元,為實施新安江生態補償試點和流域綜合治理、境內全域治理提供有力保障和支撐,形成了“四個強化”的綜合治理、全域治理模式。

據了解,經過7年多的實踐探索,新安江流域生態補償機制試點取得顯著成效:一是生態效益,流域總體水質為優并穩定向好,跨省界斷面水質達到地表水環境質量二類標準,每年向千島湖輸送60多億立方米干凈水,千島湖水質實現同步改善;二是經濟效益,經生態環境部規劃院評估,新安江生態系統服務價值246.5億元,水生態服務價值64.5億元;三是社會效益,流域內干部群眾生態環保意識進一步增強、幸福感和獲得感進一步提升;四是制度效益,試點工作建立了一整套完整的工作機制,并寫入中央文件,為全國生態補償工作提供了經驗,試點經驗在全省和全國6個流域、10個省份、多個領域復制推廣。

當前,以實施新安江生態補償為契機,流域內和黃山市境內全域許許多多鄉村成為居民百姓向往的美麗景區,堪稱美麗中國的生動縮影,“望得見青山、看得見綠水、記得住鄉愁”正成為黃山最鮮明的標識符。

一是實踐生態理念和現代生態農業發展方式,著力做好“茶產業”大文章。堅持以現代生態農業作為茶產業的發展方向,借力“互聯網+”,推動綠色農業、特色農業和品牌農業發展,走出一條“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”的現代茶產業發展新路,茶產業核心競爭力全面提升,推進茶葉種植生態化、加工清潔化改造,2018年茶葉一產產值達34.28億元。

二是遵循和諧共生和歷史沿脈,著力做活“水產業”大文章。積極傳承徽州歷史傳統和“森林—溪塘—池魚—村落—田園”生態系統觀念,利用資源優勢,發展泉水魚經濟,讓“草魚變金魚”,目前泉水魚市場價格比普通魚平均高出3倍。同時,積極做大泉水魚產業。目前全市年產泉水魚已達1200噸,綜合產值超過2億元,建設規模養殖基地75個,打造漁家樂26家、休閑體驗點6個,年接待約50萬人次。

三是充分發揮資源稟賦優勢,著力做足“旅游產業”大文章。著力推進旅游產業結構優化、產業發展、營銷模式和服務品質的轉型升級,全域旅游、鄉村旅游取得長足發展,經濟效益、社會效益凸顯。其中,鄉村旅游約占全市旅游的2/3,全市690多個村莊七成以上有游客接待,超過10萬農民從事以旅游為主的第三產業,人均年收入超萬元。

2018年10月,黃山正式加入杭州都市圈。以此為契機,黃山持續深化與杭州市多層面的互動合作,通過與杭州簽署“1+9”合作協議,推動生態環境共治、交通互聯互通、旅游深度合作、產業聯動協作等領域協同發展。相信隨著杭黃一體化發展,黃山“望得見青山、看得見綠水、記得住鄉愁”的標識還會越來越亮。

彎曲綿延的新安江一碧如洗。

彎曲綿延的新安江一碧如洗。

試點滿載壓力與困難

記者調查發現,隨著試點工作的深入推進,新安江的治理與全國其他大江大河治理一樣,同樣存在長期性、艱巨性、復雜性和反復性等問題,同時還面臨著一些壓力和困難。

首先是資金的壓力。試點補償資金是引導性的,試點以來,黃山市累計投入130余億元,但補償資金僅有39.6億元。隨著試點的進一步深入,一方面還需要進一步加大投入,加強生態保護和污染防治力度,特別是加強農村面源污染防治,山水林田湖草一體化保護;另一方面,已建成的污染防治設施和生態保護體系運行需持續投入,資金缺口巨大。同時,試點資金的使用范圍較窄,對于為新安江水環境保護作出犧牲的生態保護者以及民生等方面,還缺乏直接或間接補償。

其次是保護的壓力。隨著全球氣候變暖和流域年均徑流的減少,工業化、城鎮化進程加快,水體自凈能力降低、水質變差和各種污染物增加的可能性增大。目前,新安江水質為優,穩定保持Ⅱ類,主要指標中高錳酸鹽指數、氨氮濃度優于Ⅰ類標準限值,總磷濃度優于Ⅱ類、臨界于Ⅰ類標準限值,繼續向好空間很小,且一旦遭遇極端天氣,水質就難以控制。特別是流域內環境保護基礎設施仍然薄弱,農業農村面源污染防治依然任重道遠,河道生態保護綜合執法力量不足,少數區域污染環境、破壞生態的現象時有發生,目前水質持續“保優”難度不小。

再次是發展的壓力。黃山市為保護新安江流域生態環境,執行的是最嚴格生態環境和水資源管理制度。近年來,黃山市拒絕了一些企業進入,大力推進產業結構優化調整,加快工業企業關停并轉、轉型升級步伐,在一定程度上也犧牲了較多發展機會。如何處理好生態保護與綠色發展的關系,有效保障民生改善、提高基本公共服務能力等方面面臨較大壓力。

最后是工作的壓力。經過兩輪對生態補償機制體制的探索和實踐,當地積累了一些好的經驗和做法,形成了可復制、可推廣的“新安江模式”。但由于我國自然資源資產產權制度、生態補償標準等基礎性配套制度建設滯后,市場化補償機制仍在摸索,流域治理還未建立起一套較為穩定的可持續投入機制,“綠水青山就是金山銀山”的轉化機制仍需進一步深入探索,建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值、代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度,健全上下游橫向生態補償長效機制顯得尤為迫切。

對此,黃山市有關部門負責人表示,解決問題首先要從完善流域生態補償機制的探索入手。加快新安江流域上下游生態補償機制的立法工作,通過法律法規來推動生態補償的制度化、法制化和常態化,促進流域生態環境質量不斷改善。推進流域自然資源資產負債表以及用能權、排污權、碳排放權等交易市場政策機制創新,構建激勵約束并重的生態文明制度體系。運用市場杠桿,建立上下游補償資金隨經濟發展及水質考核標準的提高而同步提高的體制機制。開展流域保護科學研究,建立科學的流域水質監測和目標考核體系,指導流域精準治污和水質改善。

“其次要推動流域綠色發展。充分發揮上游地區的自身和區域優勢,積極謀劃探索生態環境優勢轉化為生態經濟優勢的新路徑,推動實現環境與發展良性循環,加快建設山水相濟、人文共美的新安江生態經濟示范區。”該負責人表示,同時還要加快融入杭州都市圈,推進流域的一體化保護和發展,大力推動規劃無縫對接、交通互聯互通、產業聯動發展、服務共建共享、合作常態長效,努力把黃山市打造成為杭州都市圈的生態安全屏障區、文化旅游示范區、健康宜居樣板區。

據了解,根據國家發改委、自然資源部等9部委相關部署,安徽省政府已將“拓展生態補償范圍”列為2019年重點工作。為此,在今年全國兩會上,安徽省政協將《推廣“新安江模式” 健全生態補償機制》的提案提交全國政協,申報重點提案,并計劃于5月底完成《推廣新安江流域生態補償機制經驗建議(草案)》。同時,安徽省擬申請設立國家生態文明試驗區。

對此,黃山市有關部門負責人表示,這為黃山市深入推進新安江流域生態補償機制提供了前所未有的保障和機遇,一定要正視壓力和困難,按照打造生態補償機制“長效版、拓展版、推廣版”的要求,把新安江流域建設成為安徽生態文明建設的樣板區、全國生態補償機制改革的示范區、踐行“兩山”理論的先行區。

打撈隊員在打撈江面雜物。

打撈隊員在打撈江面雜物。

探索全域生態補償機制新路徑

“新安江模式”源于新安江,但不能限于新安江;源于水,但不能限于水。安徽省相關部門負責人表示,探索“新安江模式”的過程中,安徽堅持邊實踐邊拓展的原則,成功一步推廣一步,著力打造生態文明建設安徽樣板,取得了明顯成效。

2014年,安徽首個省級層面的生態補償機制落地大別山。從當年起,省財政出資1.2億元,合肥、六安兩市分別出資4000萬元作為補償資金。合肥、六安建立聯席會議制度,開展共同監測、聯合執法、聯合整治。根據監測結果,大別山區水環境生態補償已連續4年達到補償條件,出境水質持續為優。4年多來,累計兌現補償資金7.72億元,有力推動了大別山水環境治理和保護。

佛子嶺水庫是合肥的重要水源地。如今,在佛子嶺水庫下游、東淠河沿線,16個污水處理站建成運行。通過補償機制,霍山縣每年能獲得補償資金5000多萬元,污水處理管網建設有很大改善。根據制度安排,補償資金實行項目化管理,使用范圍為環保能力建設、農村面源污染防治、生態修復工程等。截至目前,六安市已累計實施相關項目107個,有33個項目基本建設完成。

安徽省將“拓展生態補償范圍”列為2019年重點工作后,省自然資源廳被確定為推廣生態補償“新安江模式”牽頭單位,既要接力“新安江模式”的推廣,又要主責建立和實施全省自然資源領域市場化、多元化生態補償機制。

當前,一個由自然資源部門牽頭,推進“新安江模式”全域化、市場化、制度化的行動,在安徽各地悄然行動起來。

“我們一定要當好總結完善和推廣‘新安江模式’的排頭兵 ,并以此為牽引,完成建立市場化、多元化生態補償機制任務。”安徽廳相關負責人表示,第一步是建議請省政府建立省級聯席會議制度,成立省“自然資源系統生態補償機制課題研究專家小組”,聘請國內或省內相關事業單位、高等院校、專業機構的教授、學者和專業人士組成,針對自然資源領域重點研究方向(如土地資源開發補償、礦產資源開發補償等)和重大課題,開展攻關研究和指導。

接下來,是結合新的職能定位,廣泛收集整合試點的相關資料,摸清底數,開展廣泛調研,總結本省做法,學習外省經驗,進一步總結新安江流域生態補償機制的經驗做法,明確拓展推廣經驗的路子。同時,就探索如何形成市場化多元化生態補償機制、拓寬生態補償領域、各專業領域生態補償試點方向、確立自然資源生態補償模式、發揮生態優勢推進產業結構調整和轉型升級、總結推廣新安江流域生態補償驗驗等展開研討。

“我們要加快形成各研究專題立項,主要研究內容、技術路線與預期成果等。”安徽廳有關負責人表示,在相關專家、學者和專業人士對新安江流域生態補償機制經驗的研究基礎上,根據自然資源部的統一要求,借鑒新安江生態補償經驗,結合安徽實際,探索和研究自然資源生態服務價值,明確生態目標,擬制補償標準,配套相關政策,完善保障措施,逐步開展試點拓展工作。隨后,對試點工作適時開展總結和推廣,形成行之有效的生態補償機制,逐步推動生態補償機制從單一的水要素向生態全要素轉變,打造新安江模式的長效版、拓展版和推廣版,建立重點領域生態補償機制。

長風破浪會有時,直掛云帆濟滄海。可以期待的是,一個涉及全域性的生態補償機制將很快在江淮大地上生根、開花,結出燦爛的果實。

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