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《浙江省測繪地理信息條例》立法特色及制度創新分析

2019-05-31 09:13:31    來源: 中國自然資源報    作者:菅建華

測繪工作與全面推動經濟社會高質量發展密切相關。特別是測繪工作融入自然資源管理工作大局后,為測繪地理信息提供了更為廣闊的發展空間,責任和任務更重。今年3月28日,浙江省第十三屆人大常委會第十一次會議通過《浙江省測繪地理信息條例》(以下簡稱《條例》),已于5月1日起正式施行。《條例》將近年來浙江省測繪地理信息工作取得的成績和經驗上升為地方性法規,充分體現了立法特色和制度創新,為加強全省測繪地理信息管理,促進測繪地理信息事業發展,保障測繪地理信息為浙江省自然資源保護和開發利用,為經濟社會發展和生態環境保護服務夯實了法治基礎。

適應經濟發展 支撐改革需要

原條例部分內容已不符合現行法律、行政法規的規定,迫切需要重新制定適應經濟社會發展的測繪地理信息法律法規。2005年9月1日起施行的《浙江省測繪管理條例》對于規范浙江省測繪管理工作,推進全省測繪事業發展發揮了積極作用。隨著經濟社會發展,國務院先后制定了一系列測繪地理信息行政法規,特別是2017年4月,全國人大常委會通過了修訂后的《測繪法》。浙江省原條例部分內容已不符合上述法律、行政法規的規定。尤其是隨著經濟社會快速發展和社會需求的日益增長,測繪地理信息技術水平的不斷提升,測繪地理信息的生產、服務和管理方式發生了巨大變化,原條例的一些內容已經不能適應新形勢要求。

落實測繪“放管服”改革工作需要相關法規支撐。近年來浙江省測繪地理信息主管部門積極推進“放管服”“最多跑一次”為引領的行政審批制度改革,調整下放行政審批權限、停征了測繪成果使用費用、大力推進工程建設項目綜合測繪等改革;積極探索對測繪市場中存在的低價競爭、違法分包等問題加強事中事后監管的新舉措。以上改革和監管舉措需要提供地方性法規支撐。

測繪地理信息管理職能成為自然資源管理的重要組成部分。隨著機構改革,測繪地理信息管理職能已經成為自然資源管理的重要組成部分。法規需要對測繪地理信息工作的服務目標和對象更加明確,工作重心更加突出,即由原來面向全社會的“普適性服務”,轉化為圍繞自然資源“兩統一”職責履行這個中心做好技術保障與支持的同時,為經濟社會發展提供基礎性、公益性測繪地理信息保障。

適應衛星定位、遙感技術快速發展的需要。隨著衛星定位、遙感技術的快速發展,測繪技術與信息技術、網絡技術高度融合,地理信息日益呈現高精度、易采集、易傳輸等特點。目前浙江省衛星定位導航基準站建設較多,測繪成果應用越來越廣泛、互聯網地圖服務業務持續增長,地理信息安全隱患突出,亟須依法加強管理。

促進地理信息資源應用和產業發展的規定需要上升到地方立法層面。目前浙江省地理信息共享、地理信息促進應用和產業發展的規定散見于各個政策性文件,為進一步完善地理信息共享機制、明確責任、促進應用,推動產業發展,有必要將浙江省地理信息交換共享的成功實踐和促進地理信息產業發展的規定上升到地方立法層面。

立足自身特點 開展制度創新

浙江省測繪地理信息工作這些年來取得了較好的成績和經驗。《條例》將這些成績和經驗上升為地方性法規,其中體現立法特色和制度創新的主要有:

《條例》切實落實“放管服”和“最多跑一次”改革政策,體現了改革的成果。

工程建設項目審批制度改革是黨中央、國務院在新形勢下作出的重大決策,是推進政府職能轉變和深化“放管服”改革、優化營商環境的重要內容,《條例》規定工程建設項目鼓勵實行綜合測繪。綜合測繪是工程建設項目在審批、驗收等各階段,涉及規劃、綠地、用地、房產、人防、消防和地下管線等辦事事項所需的各項測繪中介服務由一家具備相應測繪資質的測繪單位提供。所以,綜合測繪有助于打破部門壟斷,提升服務效率,方便企業辦事,減輕企業負擔,優化投資環境,激發市場活力。《條例》明確工程建設相關主管部門對符合國家和省有關標準的綜合測繪成果應當予以認可,從法規上保障了全面推進建設工程項目“竣工測驗合一”“聯合測繪”改革。

《條例》委托下放乙級以下測繪資質受理審查、測繪作業證核發、永久性測量標志拆建審批、向社會公開地圖的審核等測繪行政權力事項至設區的市、縣(市、區)測繪地理信息主管部門行使,允許非涉密測繪成果網上匯交;取消了地方基礎測繪規劃備案、地圖產品加工貿易業務審批等事項;

《條例》規定免費向社會提供實時導航定位基礎性服務,刪除了基礎測繪成果和國家投資完成的其他測繪成果有償使用和測量標志有償使用規定。

《條例》針對測繪市場中普遍存在的壓價競爭、違法分包等問題,細化了測繪地理信息項目的評標、定標標準和方法,明確了違法分包的認定標準,加大了對違法行為的處罰力度。

《條例》強調加強地理信息安全。針對地理信息安全監管面臨的嚴峻挑戰,為保障地理信息安全,《條例》規定衛星導航定位基準系統建設、數據安全制度;在地理信息采集、存儲、處理、應用和網絡傳輸中,不得危害國家安全,不得泄露國家秘密、商業秘密或者個人隱私;外國的組織或者個人在本省從事測繪地理信息活動,應當報經批準并備案;測繪航空攝影的底片、數據應當經保密審查和保密技術處理后使用;利用涉密基礎測繪成果應辦理審批。

《條例》提出基礎測繪省市縣分級管理和統籌協調。根據浙江省自然資源管理、經濟社會發展對基礎測繪需求和財政投入體制,《條例》在對省和設區的市、縣(市、區)分級負責的基礎測繪項目作出明確規定基礎上,提出省測繪地理信息主管部門按照省市縣統籌、陸海統籌、城鄉統籌的原則,加強對基礎測繪重大項目的統籌協調,優化資源配置,推動區域基礎測繪公共服務能力均衡發展。并明確對共享性強、省市縣都要使用的基礎航空攝影、基礎地理信息遙感資料獲取和影像圖制作、測制和更新1∶2000地圖等基礎測繪重大項目,省可以統籌組織實施,各地按照分工進行測繪。

《條例》促進地理信息應用和產業發展。地理信息的生命力在于應用,針對浙江省地理信息共享應用和產業發展規定散見于各個政策性文件的現狀,《條例》專門增設“地理信息服務和應用”專章,要求建立健全地理信息資源共建共享機制,開放可公開的地理信息資源,促進地理信息公共服務平臺使用,推動地理信息資源為各級政府履行職能提供服務,避免重復測繪;要求各級政府及有關部門通過政府購買服務的方式,推廣應用地理信息新技術、新產品、新服務,鼓勵地理信息產業創新發展。

《條例》切實加強對問題地圖的管理。浙江省是地圖生產的大省,部分地圖未完整、準確地表示國界線,漏繪南海諸島、釣魚島等,損害國家領土主權和利益、在互聯網上不規范使用地圖等嚴重問題時有發生。對此,《條例》結合浙江省地圖管理的實際經驗,一方面新增國家版圖意識宣傳教育的內容,增強公民的國家版圖意識。另一方面規定了互聯網地圖服務單位的核查校對和定期自查義務,規范和引導使用正確的互聯網地圖,杜絕問題地圖。

隨著經濟社會發展,地理信息應用越來越廣,地理信息監管已成為當前測繪活動管理的重要內容,《條例》對此也作了大量針對性的規定。同時,自然資源部及省廳“三定”規定明確測繪地理信息管理工作職能,為此,將法規名稱從“測繪管理條例”更改為“測繪地理信息條例”。

強化落地落實 完善工作制度

根據《立法法》的規定,地方立法不重復上位法。《條例》只在基于規范結構的完整性、法條之間的關聯性等因素時對上位法做“必要重復”,對上位法已經明確的,并且不具有延伸性內容不重復上位法。所以在學習貫徹《條例》時要與《測繪法》及《基礎測繪條例》《地圖管理條例》《測繪成果管理條例》《測量標志保護條例》一起落地施行。

加快推進落實《條例》中“放管服”和“最多跑一次”的規定。完善“綜合測繪”“竣工測驗合一”工作制度,進一步明確納入“綜合測繪”的項目范圍,簡化測繪中介服務事項,打破壟斷,培育高質量的中介服務市場,盡快形成“降收費、降時間”可復制的經驗做法在全省推廣,提升企業和群眾改革的獲得感、幸福感。

對自然資源類涉及測繪地理信息的政府規章、行政規范性文件清理與《條例》不一致或者與經濟社會發展要求不適應的內容,盡快修訂基礎測繪、測繪成果管理、測量標志保護等規章,以適應經濟社會發展要求。

(作者單位:浙江省自然資源廳)

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