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土地農轉用批準行為是否應納入復議范圍

2019-05-31 09:12:36    來源: 中國自然資源報    作者:章淇華

問題產生

農轉用批準行為是否可復議引爭議

近期,最高人民法院第六巡回法庭對陳春梅等17人訴新疆生產建設兵團(以下簡稱兵團)不履行行政復議法定職責再審案件,作出(2018)最高法行再47號行政裁定,認為“雖然目前關于省級人民政府農用地轉用批復是否可以申請行政復議沒有明確規定,但由于其與征地批復的高度相似性,可以比照征地批復的救濟規則予以處理”,認定兵團作出的農用地轉用批復屬于行政復議的受理范圍。無獨有偶,今年2月,筆者所在的浙江省行政復議辦發函某市人民政府,認為某市人民政府批準某縣某地塊農用地轉用時,存在土地利用現狀認定不清,擬作出撤銷批準農轉用行為。行政復議辦自集中行使省級機關行政復議權后,亦將各設區市人民政府批準農用地轉用行為納入了行政復議范圍。那么,農轉用批準行為究竟是否屬于行政復議范圍,其批準范圍內的土地承包權人是否有權提起行政復議?

帶著這一問題,筆者對全國自然資源管理系統的相關情況作了了解。除筆者所在的浙江省外,有3個省份曾有申請人對土地農轉用批準行為提出過復議申請,其中兩省均作出了駁回申請的決定,僅一省政府受理,但該省自然資源管理部門對此提出了異議。浙江省雖將各設區市人民政府批準農用地轉用行為納入復議范圍,但未將省人民政府批準農轉用行為納入復議。截至本文撰寫日止,司法部包括原國務院法制辦尚未受理過浙江省土地農轉用批準行為的復議申請。

涉及此類案件的行政訴訟,從目前已公布案例情況看,除前文提到的(2018)最高法行再47號行政裁定書對農轉用批準行為是否屬于行政復議范圍作出認定外,尚沒有法院將涉及農轉用批準行為(包括集體土地和國有農用地)納入行政訴訟受案范圍,作出實體審理和判決。浙江省法院系統亦是如此:2016年12月浙江省高級人民法院曾對上訴人不服省人民政府駁回土地農轉用審批申請的復議決定作出駁回訴訟的判決;2019年2月,杭州市中級人民法院作出(2018)浙01行初562號行政判決,認為農轉用批準行為屬于復議范圍,但未對原告的土地承包權益產生實際影響,故駁回了原告的訴訟請求。據了解,這是浙江省法院首次對農轉用批準行為是否可復議作出認定。

綜合上述情況,復議機關和人民法院鮮有對農轉用批準行為可復議的認定。浙江省作為行政復議體制改革先行先試地區和行政審判走在全國前列地區,亟須對此問題加以研究。

原因分析

審批行為的重合和相似帶來誤判

農轉用批準行為是國家實行土地用途管制制度的措施和手段,屬于內部審批事項。那么,是什么原因導致個別復議機關和人民法院認為農轉用批準行為屬于行政復議范圍呢?

筆者試從土地農轉用批準的有關法律規定和實踐工作中尋求原因。

一是現行法律法規規定對農轉用批準行為和土地征收批準行為帶來的重合性。

為保護有限的土地資源,特別是耕地,我國實行嚴格的土地用途管制制度。根據《土地管理法》第四十四條第一款的規定,建設占用土地,涉及農用地轉為建設用地的,應當辦理農用地轉用審批手續。該法第四十五條第三款規定:“征收農用地的,應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中,經國務院批準農用地轉用的,同時辦理征地審批手續,不再另行辦理征地審批;經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的,同時辦理征地審批手續,不再另行辦理征地審批,超過征地批準權限的,應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批”。換言之,除了超過征地批準權限的,國務院和省級人民政府在批準農用地轉用的同時,可進行征地審批。也就是說農用地轉用審批與征地審批具有復合性,兩者往往同步進行、一并作出。

《土地管理法實施條例》(以下簡稱《條例》)還對農用地轉用和征地審批所需材料及審批程序作了具體規定。根據《條例》第二十條第一款的規定,在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內,為實施城市規劃占用土地的,市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案,分批次逐級上報有批準權的人民政府。補充耕地方案由批準農用地轉用方案的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準。根據《條例》第二十三條第一款的規定,能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目(俗稱單獨選址建設項目)確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地,涉及農用地的,由建設單位持建設項目的有關批準文件,向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請,由市、縣人民政府土地行政主管部門審查,擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案(涉及國有農用地的,不擬訂征收土地方案),經市、縣人民政府審核同意后,逐級上報有批準權的人民政府批準;其中,補充耕地方案由批準農用地轉用方案的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準;供地方案由批準征收土地的人民政府在批準征收土地方案時一并批準(涉及國有農用地的,供地方案由批準農用地轉用的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準)。《建設用地審查報批管理辦法》對此也進一步作了具體規定。

實踐操作正是如此,除《建設用地審查報批管理辦法》第九條所列情形外,無論是單獨選址建設項目用地還是分批次建設用地,農用地轉用審批程序和土地征收審批程序往往同時進行,相關農轉用方案、補充耕地方案與征收土地方案等審批材料同時上報,土地農轉用征收審批結果同時以同一批準文件作出。

二是行政行為全面審查帶來的習慣性。

由于征收土地涉及被征收土地的集體經濟組織和農戶的切身利益,根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的有關規定,被征收土地的集體經濟組織和農戶可以對土地征收決定提起行政復議或者行政訴訟。按照行政行為全面審查原則,復議機關和人民法院在審查時,往往不注意區分農轉用審批和土地征收審批的不同,把農轉用審批包含在征收土地審批中一并審查。一旦發現農轉用審批存在問題時,就會對農轉用審批行為提出質疑,甚至延伸到土地征收批文合法性。

正是存在土地征收審批行為的行政復議和行政訴訟,復議機關和人民法院對單獨提起的農轉用審批異議似曾相識,審批行為的重合性和高度的相似性,容易對其產生與土地征收審批行為相同和相近的看法,以致認為屬于行政復議范圍。正如前文提到的(2018)最高法行再47號行政裁定書中載明:“雖然目前關于省級人民政府農用地轉用批復是否可以申請行政復議沒有明確規定,但由于其與征地批復的高度相似性,可以比照征地批復的救濟規則予以處理。”

觀點建議

讓農轉用批準行為回歸內部審批定位

農用地轉用批準行為依法不屬于行政復議范圍。農用地轉用系指將耕地、林地、草地等農業生產用地,在符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃等條件下,按照國家規定的批準權限報批后,將農用地轉變為建設用地的行為。農轉用批準行為是國家實行土地用途管制制度的載體,是落實土地利用總體規劃的重要手段。該批準行為實質就是實施土地利用總體規劃,并將其落實到具體地塊的過程。如果該批準行為屬于行政復議受案范圍,那么,就會導出土地利用總體規劃行為可復的結論。顯然,這是錯誤的。

農轉用批文與相關土地承包權人沒有利害關系,依法不能申請復議。農轉用批準行為不涉及征收集體土地,沒有改變土地權屬性質,也沒有直接將對應土地批準給用地主體使用,沒有改變土地使用關系,依法不屬于《行政復議法》第六條規定的行政復議范圍,不符合《行政復議法實施條例》第二十八條第(五)項規定的受理條件。造成土地承包權人喪失承包權或者影響其承包權益的,是土地征收批準行為或者是集體建設用地的供地行為,土地承包權人依法可以申請行政復議或者提起行政訴訟,以尋求合法救濟。

內部審批事項對外發生法律效力應有必要的程序和形式。根據自然資源部和浙江省人民政府公布的權力清單,土地農轉用征收審批行為屬于內部審批事項,這與新修改的《行政訴訟法》第十二條第一款第(五)項“對征收、征用決定及其補償決定不服的”屬于人民法院受案范圍的規定存在矛盾。這既是造成以部分省人民政府為被申請人和被告提起土地征收批文復議和訴訟案件較多的主要原因,也是市、縣人民政府所負法律責任不對等以致其組織上報和具體實施土地征收行為存在違法違規行為的主要原因。為此,筆者建議立法機關及時修訂有關法條,完善征地程序,授權市、縣人民政府根據國務院和省人民政府有關土地農轉用征收審批結果,對外作出土地征收決定,讓國務院和省人民政府有關土地農轉用征收批準行為以及省人民政府授權的設區市人民政府有關農轉用批準行為回歸內部審批事項的定位,促進市、縣人民政府依法行政,保護行政相對人的合法權益。

(作者單位:浙江省自然資源廳)

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